Actief grondbeleid vereist voor landelijk gebied

De provincies hebben alle instrumenten al in handen voor de verwerving en verdeling van landbouwgrond. Maar als ze die niet uit de kast halen, zo betogen vier wetenschappers van Wageningen University & Research (WUR), dan loopt de verduurzaming van de landbouw nodeloos vertraging op.

Versnipperd

‘Als je niet weet wat je hebt, dan weet je ook niet wat je mist’, stelt Jeroen Rheinfeld. De bijzonder hoogleraar agrarisch recht scheef met drie collega-wetenschappers van de WUR (Raymond Schrijver, Margriet Goris en Jop Woltjer) een position paper over het belang van een actief provinciaal grondbeleid.   
Rheinfeld ziet dat met de opheffing van de Dienst Landelijk Gebied in 2015 veel kennis over grondbeleid versnipperd is geraakt. In provincies waar veel oud-werknemers van de dienst terechtkwamen, is dat over het algemeen geen probleem. Maar de vraag is of dit ook voor de provincies geldt waarin deze kennis niet of minder aanwezig is

165.000 hectare

Provincies zonder adequate en actuele juridische kennis van grondbeleid en het daarbij behorende instrumentarium kunnen we ons, gezien de urgentie van de transitie-opgave, volgens Rheinfeld niet veroorloven. Het Planbureau voor de Leefomgeving becijferde vorig jaar dat maar liefst 165.000 hectare grond nodig is om de gebiedsopgaven in Nederland te realiseren, een gebied van 40 bij 40 kilometer. De voormalige Dienst Landelijk Gebied verwierf zo’n 8.000 hectare per jaar voor gebiedsprocessen. Dat is een factor zeven hoger dan de huidige agrarische grondaankoop van alle overheden tezamen.

Veel actiever

Om het Nationaal Programma Landelijk Gebied (NPLG) uit te voeren, moeten de provincies volgens Rheinfeld dus veel actiever worden op de grondmarkt. Daarbij hoeven ze niet per se zelf eigenaar van de grond te zijn. Wel helpt het om, als smeermiddel, te beschikken over een provinciale grondbank. Provincies beschikken nu al over vijf instrumenten om de juridische functie van de grond aan te passen. De meest vergaande is onteigening. Dat kan alleen als er een duidelijke grondslag en noodzaak is vanuit een omgevingsplan of projectbesluit.

Nieuwe spelregels

Ook herverkaveling heeft een gedwongen karakter, waarbij de provincie een inrichtingsprogramma en een ruilplan moet opstellen, waartegen de eigenaren in beroep kunnen. Dat maakt dat ook deze procedures jaren kunnen duren. Rheinfeld weet dat een herverkaveling zomaar een jaar of twaalf in beslag kan nemen, waarmee het proces de politieke horizon van het lokale bestuur vaak ver ontstijgt. ‘Maar het Kadaster probeert met nieuwe spelregels dat proces sterk te verkorten’.

Vrijwillige kavelruil

Daarnaast kunnen de provincies kiezen voor vrijwillige kavelruil, waarbij eigenaren een overeenkomst sluiten om hun onroerende zaken onderling opnieuw te verdelen. Provincies kunnen het kavelruilproces faciliteren door de kosten geheel of gedeeltelijk voor hun rekening te nemen. Dat maakt het een snel en laagdrempelig instrument om, op basis van vrijwilligheid, de gewenste inrichting van het buitengebied te realiseren.

Badwater

Volgens Rheinfeld ligt er echter een fiscaal wetsvoorstel klaar om de vrijstelling van overdrachtsbelasting voor verkrijgingen krachtens (vrijwillige) kavelruil fors in te perken. Dat voorstel ontraadt hij ten zeerste. ‘Dan zou je het kavelruilkind met het fiscale badwater weggooien.’

Voorkeursrecht

Ook kunnen provincies een voorkeursrecht vestigen op grond en gebouwen, zodat de eigenaren de onroerende zaak bij verkoop als eerste moeten aanbieden aan de provincie. Dat voorkeursrecht kan worden gevestigd op basis van een omgevingsvisie. Als de provincie geen voorkeursrecht vestigt, noch gebruikmaakt van een van de andere hiervoor kort besproken instrumenten, kan ze alsnog grond verwerven op de vrije markt. Hoewel de grondprijs in dit geval doorgaans hoger is dan toepassing van het voorkeursrecht, kan ook ‘opkopen op de markt’ volgens de wetenschappers een goede bijdrage leveren aan het NPLG.

Pachtbeleid

In drie van de vijf genoemde instrumenten – onteigening, voorkeursrecht en opkoop – wordt de provincie eigenaar van de grond. Maar het is volgens de wetenschappers vrijwel nooit de bedoeling dat de provincie zelf de nieuwe functie gaat realiseren. ‘De provincie is afhankelijk van andere partijen aan wie de provincie de grond weer verkoopt of verpacht. Zo komen we op het pachtbeleid dat de overheid kan inzetten.’ Zij zien allerlei nieuwe pachtvormen ontstaan die kunnen bijdragen aan de transitie naar een duurzame landbouw en vitaal platteland. ‘Daarbij wijzen we met name op pachtconstructies waarin het gewenste beheer wordt gekoppeld aan een lange-termijn pachtcontract en een lagere pachtprijs.’

Voorrang

De wetenschappers verwijzen naar de gemeente Land van Cuijk die een puntensysteem hanteert bij de uitgifte van pachtgronden. Daarbij krijgen duurzame boeren voorrang met gewassen en teeltvormen die minder water vragen en waarbij geen of weinig kunstmest en bestrijdingsmiddel wordt gebruikt. ‘Boeren zien zo’n duurzaam pachtcontract als goede praktijk als ze kunnen kiezen uit een set van maatregelen en als het pachtcontract bij naleving automatisch wordt verlengd.’

Extensiveren

Een andere pachtconstructie biedt ASR Real Estate, waarbij boeren hun grond voor 70 procent  van de grondwaarde aan ASR verkopen, waarna ze die voor een voordelig tarief terug pachten. Voorwaarde is dat de boeren voldoen aan duurzaamheidseisen op het gebied van bodem, biodiversiteit en bedrijfsvoering. ‘Zo stelt de verzekeraar boeren in staat om hun bedrijf te extensiveren en later terug te kopen.’

Verlaagde prijs

En in het Buijtenland van Rhoon (nabij Rotterdam) verkochten boeren hun land aan de provincie en pachtten ze het land via een gebiedscoöperatie weer terug. ‘Daarbij gold een verlaagde pachtprijs als de boeren het bouwplan verruimden en biodiverse landschapselementen aanlegden.’

Bewustwording

Maar wat voor de provincies geldt, geldt volgens Rheinfeld grosso modo ook voor gemeenten. Ook daar is de inzet van het grondinstrumentarium nog te veel afhankelijk van toevallig al of niet aanwezige kennis. ‘Er is veel meer bewustwording nodig.’ Want, herhaalt hij nog maar eens: ‘Als je niet weet wat je hebt, weet je ook niet wat je mist.’