Van geldverdeler tot kop-van-jut

De ministeries
Historici van de Radboud Universiteit staan in deze serie stil bij de geschiedenis van belangrijke ministeries. Wat moeten de bewindspersonen over hun ministerie weten? Deel 7: Onderwijs

Door Wim de Jong*

Het ministerie van Onderwijs

Het ontstaan van een apart ministerie voor onderwijs kan niet los worden gezien van de zogeheten ‘pacificatie’ van 1917. In de Eerste Wereldoorlog bleef Nederland neutraal. Terwijl Europa in puin werd gelegd, benutten Nederlandse politici de tijd om een aantal langslepende politieke conflicten op te lossen, door een grote grondwetswijziging. Door deze update van het in 1848 door Thorbecke cum suis ingevoerde parlementaire stelsel kreeg het moderne democratische bestel van Nederland vorm. Het algemeen kiesrecht en het evenredig kiesrecht werden ingevoerd, evenals de financiële gelijkberechtiging van openbaar en bijzonder onderwijs.

Orthodoxe protestanten en katholieken waren sinds eind negentiende eeuw bezig aan een emancipatiebeweging onder leiding van hun voormannen Kuyper en Schaepman. In het brandpunt van die mobilisatie stond de zogeheten ‘schoolstrijd’, die draaide om het recht scholen op te richten waar onderwijs werd gegeven volgens de eigen levensbeschouwing.

Dit recht bestond al sinds midden negentiende eeuw, maar niet om deze scholen ook te laten bekostigen. Op dat laatste waren voorstanders van de ‘vrije school’ gebrand, om de vrijheid van onderwijs écht realiteit te doen worden. In 1917 bereikten ze dat het principe van gelijkberechtiging voor alle lagere scholen ging gelden. Dat gaf de overheid veel meer te doen, wat een apart ministerie van onderwijs nodig maakte. Door de gelijkberechtiging viel te verwachten dat het toch al stormachtig groeiende bijzonder onderwijs nog groter zou worden, en de overheid moest erop toezien dat die scholen aan de stichtings- deugdelijkheidsnormen voldeden. Door hun overwinning hadden de confessionelen zich namelijk ook in het pak laten naaien: in ruil voor subsidie kreeg de overheid meer te zeggen over de deugdelijkheid van het onderwijs, hoewel niet over de inhoud.

Scholen konden volgens wat later artikel 23 werd, zelf het onderwijs vormgeven als ze binnen een aantal zeer breed geformuleerde leerdoelen bleven. Toch opende dit in de honderd jaar daarna de deur naar steeds toenemende bemoeienis van het ministerie met de inhoud van het onderwijs, hoewel de vrijheid van onderwijs daarbij altijd op zijn minst met de mond is beleden.

Crisis
Zover was het in het interbellum nog niet. Het ministerie had de handen vol aan het managen van het almaar uitdijende bijzonder onderwijs, dat zich ook steeds meer op het middelbaar onderwijs ging richten, en aan het betaalbaar houden van het onderwijs toen de economische crisis zich eind jaren twintig aandiende. Bij docenten maakte het zich in die tijd niet populair: de vader van de schrijver Willem Frederik Hermans maakte in de jaren dertig maar liefst dertien loonsverlagingen mee.

De dominantie van de katholieken en protestanten werd weerspiegeld in het feit dat ze tot de bezetting bijna alle ministers van onderwijs leverden. Het was dan ook van groot belang voor die partijen om de verworvenheden te beschermen en uit te bouwen. Bovendien moesten ze weinig hebben van inhoudelijk onderwijsbeleid: het was nu juist aan scholen zelf om dit te ontwikkelen. De openbare school moest zich vooral neutraal opstellen naar de vele minderheden die Nederland rijk was, en waar zij in de praktijk eigenlijk christelijk was, moest dat vooral zo blijven.


In de Onderwijsraad, een orgaan dat het ministerie moest voeden met ideeën, leidde de weigering pedagogische of onderwijskundige ideeën toe te laten tot bittere strijd tussen de antirevolutionair Woltjer, en de progressieve pedagoog Philip Kohnstamm. Het gevecht dat daar geleverd werd gaat door tot op heden: bewindslieden van ‘confessionele’ partijen zoals het CDA of de ChristenUnie bewaken ‘artikel 23’ en geven feitelijk de voorkeur aan een ministerie dat zich niet al te veel op de voorgrond stelt. Te pas en te onpas wordt daarbij de grondwettelijke vrijheid van onderwijs in stelling gebracht. Dit artikel is evenwel zo open geformuleerd, dat het ruimte laat om af en toe moderniseringen door te voeren. Toch krijgt het ministerie het met regelmaat aan de stok met orthodox- christelijke en islamitische scholen die van hun rechten gebruikmaken – conflicten die ook de komende jaren zullen blijven oplaaien.

Mammoet
Een belangrijke taak van het ministerie is het vormgeven van een logisch en effectief stelsel van onderwijs. Naarmate steeds meer mensen steeds langer onderwijs gingen volgen, ontstond een lappendeken van middelbare en voortgezette vormen van onderwijs, van Meer Uitgebreid Lager Onderwijs (MULO) en Middelbare Meisjesschool (MMS) tot Hogere Burgerschool (HBS) en gymnasium. In het interbellum groeide een consensus dat hierdoor een chaotisch stelsel was ontstaan van schooltypen die niet logisch op elkaar aansloten. Bovendien leidde deze lappendeken tot een extreme vorm van vroege selectie. De rest van het leven werd gestempeld door de school waar een kind naartoe werd gestuurd, waarbij ideeën over de passende school voor een bepaalde klasse en sekse een grote rol speelden.

Successievelijke ministers ontwierpen vanaf 1939 plannen om hier verandering in te brengen, zoals de ‘brugklasse’ in het schema van minister Gerrit Bolkestein. Vanwege de strikte visie op de vrijheid van onderwijs was het doorvoeren hiervan lang taboe. Het was evenwel de grote prestatie van minister Jo Cals (KVP) dat hij dit alles in 1963 samenbracht in een logisch systeem zoals we dat in grote lijnen nog steeds kennen, met algemeen vormend onderwijs (mavo en havo) en voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo en gymnasium).

Deze wijziging was zo enorm dat zij bekend werd als de Mammoetwet. De brugklas was daarin een echte innovatie, die de ‘doorstroming der begaafdheden’ sterk verbeterde, vooral vanwege de oprichting van steeds meer scholengemeenschappen, die het gemakkelijker maakten om kinderen bij het juiste schooltype uit te laten komen. Toch vonden velen in het onderwijsveld de Mammoetwet al bij invoering verouderd: nog steeds leidde de brugklas tot extreem vroege selectie. Pogingen in de jaren ‘70 van minister Jos van Kemenade (PvdA) om daar middels een middenschool verandering in te brengen, stuiten op groot verzet en liepen spaak. Daardoor is het Nederlandse onderwijs nog steeds een ‘sjoelbak’: op je dertiende wordt bepaald waar je in de rest van je leven uitkomt.

Tunnelvisie
Het ministerie is zich de laatste decennia actief met structuur en innovatie van het onderwijs gaan bemoeien. Dat heeft geleid tot een aantal hervormingen met wisselend succes, zoals de basisvorming, het studiehuis en de invoering van het vmbo. In 2008 rekende de parlementaire commissie-Dijsselbloem hard af met al deze onderwijsvernieuwingen: politiek en ambtenaren werden geleid door tunnelvisie, en hadden met de praktische effecten van het ‘nieuwe leren’ nauwelijks rekening gehouden. Dit genas het ministerie van het uitstorten van nieuwe plannen over het onderwijsveld, afgezien van het ‘passend onderwijs’, waardoor vanaf 2012 kinderen met specifieke problematiek weer samen met de andere kinderen naar school gaan.

De concentratie op onderwijsvernieuwingen is in de plaats gekomen van de rol van het ministerie in het managen van de financiële handel en wandel van scholen. Tot midden jaren tachtig zag het daar tot op vrij groot detail op toe. Dit veranderde onder invloed van bezuinigingen, deregulering en een ‘terugtredende overheid’. In 1995 werd de ‘lumpsum’-financiering ingevoerd in het middelbare, en in 2006 in het basisonderwijs: schoolbesturen gaan zelf over de praktische besteding van het geld.

Hiermee gaf het ministerie veel macht uit handen om bijvoorbeeld direct salarissen te sturen. Er is daardoor een machtig systeem van PO- en VO-raden ontstaan, waarin schoolbesturen zitting hebben, die steeds meer scholen onder zich hebben met steeds minder bestuurders. Deze concurreren met elkaar en sturen op rendement, omdat hierdoor de financiering wordt bepaald. De kwaliteit van het onderwijs en de beleving van de leraar worden aan die logica ondergeschikt.

Chaos
Sinds de eeuwwisseling is de rol van het ministerie dus beperkt. De vrijheid van onderwijs is voor met name confessionele bewindslieden ook een goede reden om niet te veel te willen interveniëren. Toch stapelen de laatste jaren de problemen zich op: het lerarentekort en de daling van het onderwijsniveau in rankings van de OESO zijn reden tot zorg.

De overheid heeft weliswaar vaste referentieniveaus ingevoerd voor bijvoorbeeld rekenen en taal, maar vindt het moeilijk te bereiken dat die ook worden gehaald. Zij overlegt met een chaotisch veld van besturen, lerarenbonden en tal van innovatieplatforms, die allemaal beleid afvuren op scholen. Die ontwikkelen volgens onderwijskundigen Geert ten Dam en Sietske Waslander hierdoor een zekere resistentie tegen beleid – terwijl er nu juist wél verbetering nodig is.

Het trauma van mislukte onderwijsvernieuwingen en de mantra van deregulering leiden samen tot een afkeer van centrale sturing, ten faveure van wat beleidsmakers met een lelijk woord aanduiden als ‘lenige netwerksturing’. Dat viel tijdens de pandemie te merken aan de terughoudendheid van minister Slob om regie te nemen met betrekking tot coronamaatregelen.

Door die afkeer richt het ministerie vooral projectbureaus op voor kwaliteitsverbetering, zonder concreet iets af te dwingen. Zij laat het effectief aan scholen zelf over of concepten als ‘gepersonaliseerd leren’ aan de kwaliteit bijdragen. Een kentering is wat dat betreft wel in zicht met betrekking tot bijvoorbeeld burgerschapsonderwijs: Slob onderkent dat het onderwijs meer moet doen om democratische kennis en waarden over te brengen. Een wet die scholen dwingt meer ernst te maken met burgerschapsonderwijs ligt nu bij de Eerste Kamer.

In de regering die deze zomer wordt geformeerd, zien de bewindspersonen voor onderwijs zich dus geplaatst voor grote uitdagingen. Onder andere op het gebied van vrijheid van onderwijs, het stelsel, en de kwaliteit spelen problemen als kansenongelijkheid, segregatie, lerarentekort en niveaudaling. Overzicht houden is daarbij al lastig, maar nog lastiger zal het voor de nieuwe minister zijn om de regie terug te nemen ten opzichte van dit complexe veld. ‘Maatwerk’ en ‘draagvlak’ zijn vanzelfsprekend van belang, maar ontslaan de overheid niet van haar verantwoordelijkheid. Essentieel daarbij is de politieke wil om het ministerie zijn rol op te laten pakken.

* Wim de Jong is onderzoeker aan de Radboud Universiteit