‘Ruilverkaveling’ op natuur en milieu

De ministeries
Historici van de Radboud Universiteit staan in deze serie stil bij de geschiedenis van belangrijke ministeries. Wat moeten de bewindspersonen over hun ministerie weten? Deel 2: Natuur en Milieu

door: Kristian Mennen*

Schijnbaar verwante beleidsterreinen altijd gescheiden

Departementale herverdelingen worden hier met een agrarische beeldspraak ‘ruilverkavelingen’ genoemd: het gaat immers om het herschikken van ‘percelen’ over verschillende eigenaren om een efficiënte en logische bedrijfsvoering mogelijk te maken. Waarom vallen sommige beleidsterreinen tegenwoordig samen onder één departement, en andere niet?

Om te laten zien hoe processen van ‘ruilverkaveling’ verliepen, volgen we de weg van ‘natuur’ en ‘milieu’ door het Nederlandse overheidsapparaat. Deze schijnbaar verwante beleidsterreinen maakten in de loop van de tijd deel uit van een groot aantal ministeries, maar vielen nooit onder één en hetzelfde departement.

In het begin van de twintigste eeuw werd ‘natuur’ nog niet als apart beleidsterrein beschouwd. De bestaande natuur-gerelateerde wetten, zoals de Vogelwet, Jachtwet of Boswet, hadden meestal raakvlakken met de landbouwsector. Ze vielen daarom onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Binnenlandse Zaken, totdat Landbouw en Visserij in 1935 een apart departement werd. Wetenschappelijke genootschappen en andere maatschappelijke organisaties ontwikkelden intussen een heel andere framing. Volgens hen was de ‘unieke wetenschappelijke waarde’ van natuurgebieden het voornaamste argument om ze te behouden. Ze presenteerden natuurbescherming, met andere woorden, als een ‘wetenschappelijk belang’, en kaartten dit aan bij de voor wetenschap verantwoordelijke minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen (OKW).

Wederzijds vijandbeeld
Natuurbescherming viel dus formeel onder de minister van Binnenlandse Zaken c.q. Landbouw, maar het ministerie van OKW hechtte meer belang aan het thema. Dat leidde soms tot rare situaties. Beide departementen werden het in 1929 bijvoorbeeld niet eens over een ontwerp-natuurbeschermingswet en bereidden vervolgens maar twee concurrerende (!) wetsontwerpen voor. Pas in 1946 werd een oplossing gevonden en werd de verantwoordelijkheid voor ‘natuur’ overgeheveld naar OKW. De uitvoerende buitendienst Staatsbosbeheer bleef officieel onder Landbouw vallen, maar haar werk voor natuur- en landschapsbeheer werd voortaan betaald vanuit de OKW-begroting.

Het ‘ruilverkavelingsblok’ ‘cultuur en wetenschap’ werd in 1965 opnieuw ingedeeld. Het ministerie van OKW werd opgesplitst, en ‘natuurbescherming’ kwam bij het nieuwe departement van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk (CRM) terecht. De medewerkers van de nieuwe hoofddirectie Natuurbescherming en Openluchtrecreatie waren een bonte mix van carrière-ambtenaren, jonge afgestudeerden uit Wageningen, vogelaars, botanici en bevlogen natuurbeschermers. Hun profiel bepaalde jarenlang de interne ‘organisatiecultuur’ op het departement.

‘Natuurbescherming’ en ‘landbouw’ kwamen in de jaren vijftig en zestig regelmatig met elkaar in aanvaring over de inrichting van het landelijk gebied. De landbouwsector maakte ingrijpende veranderingen door als gevolg van de ontginning van ‘woeste gronden’, schaalvergroting, mechanisatie en (jawel) ruilverkaveling, terwijl CRM juist grote bedragen uittrok om ‘bedreigd natuurschoon’ aan te kopen. De departementen van CRM en Landbouw hadden weinig belangstelling voor elkaars expertise of ideeën over de toekomst van het landelijk gebied, en ontwikkelden gaandeweg zelfs een wederzijds vijandbeeld. Staatsbosbeheer, dat vanuit twee verschillende begrotingsposten werd betaald, was daarvan het voornaamste slachtoffer.

Extra ministersposten
De geschiedenis van de ‘ruilverkaveling’ van het beleidsterrein ‘milieu’ ziet er weer totaal anders uit. Dat heeft veel te maken met de maatschappelijke organisaties achter de respectievelijke lobby’s. De Nederlandse Vereniging tegen Water-, Bodem- en Lucht veront reiniging had maar weinig binding met de ‘traditionele’ natuurbeschermingsorganisaties, die van hun kant vonden dat ‘milieu’ niet tot hun kerntaak behoorde. Pas in 1972 kwam met de Stichting Natuur en Milieu de eerste officiële samenwerking tussen de twee ‘velden’ tot stand.

Rond de verkiezingen van 1971 stond het milieu meer in de belangstelling dan ooit tevoren. Mensen maakten zich steeds meer zorgen over de sterk toenemende lucht-, water- en bodemverontreiniging, over kernenergie, straling en giftige stoffen. ‘Milieu’ werd daarbij geframed als onderdeel van ‘volksgezondheid’ en niet geassocieerd met ‘natuur’. De expertise voor deze problemen zat immers bij de Inspectie Milieuhygiëne – niet bij de natuurbeheerders bij Staatsbosbeheer. Toen er tijdens de moei zame formatie van het kabinet-Biesheuvel twee extra ministersposten ‘nodig’ waren, werd het nieuwe beleidsterrein ‘milieu hygiëne’ daarom met het perceel ‘volks gezondheid’ gecombineerd tot het nieuwe ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne (Vomil).

Het werk van Vomil bleef in de volgende jaren achter bij de hoge verwachtingen. Aan de ene kant lag dat aan het overwicht van Volksgezondheid binnen het nieuwe departement. Aan de andere kant was Milieuhygiëne als ‘nieuw’ beleidsterrein afhankelijk van de medewerking van andere departementen. Ruimtelijke Ordening was bijvoorbeeld verantwoordelijk voor de planning van nieuwe woonwijken en industriegebieden, terwijl waterkwaliteit mede onder Verkeer en Waterstaat viel. De coördinerende functie van Milieuhygiëne tussen de verschillende beleidsterreinen was dus sterk afhankelijk van het ‘gewicht’ van de eigen minister in de ministerraad.

Spanning binnenskamers
In het kader van het project ‘reorganisatie rijksdienst’ werd al bij de formatie van 1981 over een departementale herverkaveling gesproken, maar dat stond toen nog haaks op de gewenste ‘verdeelsleutel’ tussen de vijf partijen in de nieuwe coalitie. Een grootschalige ‘ruilverkaveling’ kwam er daarom pas met het eerste kabinet- Lubbers in 1982. Milieuhygiëne werd losgemaakt van Volksgezondheid en toegevoegd aan het nieuwe ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). ‘Natuur’ werd overgeheveld van CRM (dat als zodanig werd opgeheven) naar Landbouw en Visserij. Het idee achter de nieuwe indeling was om naast het aantal ministeries ook hun onderlinge ‘breukvlakken’ te verminderen. De spanningen tussen ‘landbouw’ en ‘natuurbescherming’, en tussen de beleidsterreinen Milieuhygiëne en Ruimtelijke Ordening, zouden voortaan binnenskamers kunnen worden opgelost.

De natuur- en milieuorganisaties waren ‘verbijsterd en geschokt’ over de ‘verhuizing’. Volgens hen stonden de belangen van natuur en milieu haaks op de ‘op de produktie gerichte doelstellingen’ van het ministerie van Landbouw. De staf van Vomil, de ambtenaren bij CRM en medewerkers van Staatsbosbeheer sloten zich opmerkelijk genoeg ook aan bij dit verzet. Volgens hun collectief zelfbeeld verdedigden zij immers de ‘immateriële belangen’ van het Nederlandse volk tegen de ‘materiele belangen’ van onder andere de landbouwsector. Was het niet beter om dat fundamentele conflict op het niveau van de ministerraad uit te vechten? De Tweede Kamer bleek in 1982 gevoelig voor deze argumenten, en de regering beloofde dan ook dat natuurbehoud en openluchtrecreatie een ‘herkenbare organisatorische eenheid’ binnen hun nieuwe departement zouden blijven. Ook bij het nieuwe ministerie van VROM werden de ‘verschillende culturen’ uit voorzorg apart gehouden. In de praktijk ging de integratie van beleidsterreinen in hun nieuwe omgeving met de nodige spanningen gepaard.

De volgende grote herschikking vond plaats met het aantreden van het kabinet- Rutte I in 2010. Het departement van Economische Zaken werd enorm uitgebreid en fuseerde met Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV). De verantwoordelijkheid voor het beleidsterrein ‘milieu’ ging na de opdeling van het depar tement van VROM dan weer naar het fusieministerie van Infrastructuur en Milieu. In het kabinet-Rutte III (vanaf 2017) kwam er weer een aparte minister voor LNV. ‘Natuur’ en ‘milieu’ bleven echter gescheiden, terwijl ‘klimaat’ een plek kreeg onder de minister voor Economische Zaken en Klimaat.

Stikstofpolitiek
De wondere wegen van ‘natuur’ en ‘milieu’ door het Nederlands bestuurlijk apparaat zijn achteraf gezien niet onlogisch. Zelfs de maatschappelijke organisaties die aandrongen op bescherming van de natuur of het leefmilieu vonden tot in de jaren zeventig dat beide thema’s weinig met elkaar te maken hadden. Sinds de eerste afbakening (‘verkaveling’) gaven de betrokken ambtenaren vorm en kleur aan de beleidsterreinen ‘natuur’ en ‘milieu’. Hun interne ‘organisatiecultuur’ ging uit van een scherpe belangentegenstelling met het werk van ‘landbouw’, maar gaf tegelijkertijd weinig ruimte aan affiniteit tussen ‘natuur’ en ‘milieu’ onderling.

Bij het schrijven van deze tekst was nog niet duidelijk welke plek ‘natuur’ en ‘milieu’ na de regeringsformatie van dit jaar zullen krijgen. Wellicht komt er opnieuw een kavelruil, maar het lijkt onwaarschijnlijk dat beide beleidsterreinen voor de eerste keer ooit onder dezelfde minister zullen vallen. De traditionele ‘kavelscheiding’ hoeft een optimale vormgeving en uitvoering van beleid overigens niet in de weg te staan. Als ministers en ambtenaren maar niet in conflict raken over de juiste ‘kavelgrenzen’, kunnen hun overheidsdiensten prima samenwerken voor de uitdagingen van de toekomst.

Het belang van de juiste ‘ruilverkaveling’ van beleidsterreinen zien we terug in de actuele ‘stikstofcrisis’, waarin ‘natuur’ en ‘landbouw’ opnieuw lijnrecht tegenover elkaar lijken te staan. Carola Schouten verkeerde als minister van LNV in het kabinet- Rutte III namelijk in de ondankbare positie dat ze verantwoordelijk was voor beide kampen. Zowel boeren als natuurbeschermingsorganisaties vonden dat ‘hun’ minister niet afdoende opkwam voor hun belangen.

Toch lijkt het onwenselijk om terug te gaan naar afzonderlijke departementen voor ‘natuur’, ‘milieu’ en ‘landbouw’, in plaats van een gemeenschappelijk ministerie. Directe concurrentie tussen ministers die elk hun eigen wetsvoorstellen naar voren schuiven, levert vast mooi politiek vuurwerk op in de ministerraad. Maar voor een compromis over de ‘stikstofpolitiek’ – een compromis dat bovendien voor de rechter en de Raad van State moet standhouden – is die constructie waarschijnlijk minder zinvol. Bijna alle relevante kennis, expertise en contact met het maatschappelijk middenveld rondom de ‘stikstofcrisis’ is op dit moment ondergebracht bij één departement. De volgende minister van LNV heeft dus in principe alle troeven in handen om de ‘stikstofcrisis’ op te lossen.

* Kristian Mennen is onderzoeker aan de Radboud Universiteit Nijmegen.

Meer lezen:
• C. van Baalen et al. (red.), Natuur, milieu, klimaat. Jaarboek Parlementaire Geschiedenis 2019 (Amsterdam 2019).

• S. Keulen, Monumenten van beleid (Hilversum 2014) 179-230.

• H.T. Siraa et al., Met het oog op de omgeving. Een geschiedenis van de zorg voor de kwaliteit van de leefomgeving. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (1965-1995) 227-310.