Essay: Terug naar de bedoeling van de Omgevingswet

Na tien jaar dralen met de Omgevingswet dwalen we steeds verder af van de bedoeling: het bieden van meer ruimte en flexibiliteit in regelgeving in combinatie met andere werkwijzen. Volgens Igno Pröpper is zonder wezenlijk andere werkwijzen de Omgevingswet gedoemd te mislukken.

Paradigmawisseling

De Omgevingswet vraagt om een paradigmawisseling: anders kijken, anders doen. De Memorie van Toelichting uit 2014 komt met een treffende diagnose: het garanderen van allerlei belangen in sectorale wetten leidt ertoe dat we niet goed meer in staat zijn in te spelen op nieuwe ontwikkelingen. De wet wil ruimte bieden voor initiatieven om de toekomstige maatschappelijke opgaven beter te kunnen oppakken, en beoogt een aantal verbeteringen: meer voorspelbaarheid en gebruiksgemak van regelgeving, meer samenhang, een grotere bestuurlijke afwegingsruimte en het versnellen en verbeteren van besluitvorming.

Meer flexibiliteit

Het gaat dan allereerst om meer flexibiliteit en ruimte in regelgeving. De in ‘beton gegoten juridische garanties’ keren zich tegen ons en leiden tot stagnatie. Initiatieven die voor alle lagen in de samenleving nuttig en nodig zijn, lopen vast in goedbedoelde regelgeving en procedures: of het nu gaat om woningbouw, natuuraanleg of opvanglocaties voor mensen die ondersteuning nodig hebben. Dit vraagt ‘omdenken’: Juist door zaken losser te maken, kun je met elkaar meer realiseren.

Impuls

De remedie die de Omgevingswet voorstaat, kan pas werken bij een tweede bestanddeel, want alleen een nieuwe wet is niet genoeg. Het gaat erom de geboden ruimte en flexibiliteit op een goede manier te benutten, zoals de Memorie van Toelichting stelt: ‘De bestuurlijke cultuur, de kennis en kunde van bestuurders, ambtenaren en initiatiefnemers zijn minstens zo belangrijk’. De Omgevingswet beoogt daarom een impuls te geven aan ‘bestuurlijke en ambtelijke processen en samenwerking’. De vraag is wél, hoe dan?

Concreet samenwerken

De paradigmawisseling die opgavegestuurd werken met zich meebrengt, laat zich in hoofdlijnen beschrijven als de overgang van ‘afstandelijke puntsturing’ naar ‘concreet samenwerken om een gezamenlijke opgave te realiseren’. Dit om ons te ontworstelen aan de juridische verlamming waar we hiervoor over spraken. Er zijn heel veel punten van belang. Het is echter goed mogelijk deze voor iedereen inzichtelijk te maken zodat iedereen daaraan kan bijdragen (of op kan ‘sturen’) én iedereen niet alleen met zijn eigen ‘puntje’ bezig is.

Elementaire doelen

Als doorontwikkeling van de Sustainable Development Goals heb ik hiervoor vijftien elementaire doelen opgesteld. Deze drukken uit wat voor ieder mens en iedere samenleving van essentiële waarde is. Het gaat dan om zaken die voor iedereen bekend zijn, zoals wonen, veiligheid, participatie en samenleving, natuur en milieu, economie, energie en grondstoffen, fijne en functionele buitenruimte.

Aan de muur

Deze vereenvoudiging maakt het mogelijk om met elkaar tot een gezamenlijk beeld te komen van alle punten die we belangrijk vinden. We drukken dit uit in algemene opgaven om te richten en we bundelen deze in een gezamenlijke richtingwijzer. Deze ‘hangen we aan de muur’ zodat iedereen die kan zien en zodat in principe iedereen zich daarop kan richten. Dit helpt om ons te ontworstelen aan beleidsverlamming: veel energie steken in overbodige beleidskaders met hoog-over verhalen zonder enige connectie met ‘hoe dan?’, ‘met wie, voor wie’ en ‘waar iets te realiseren?’

Geen ruimte

Je kunt ook spreken over veel werkdruk met schijnbewegingen in het luchtledige die voor een leger aan bestuurders en beleidsmensen geen ruimte overlaat om mee te helpen werkelijk iets te realiseren. Als het bouwen van woningen een topprioriteit is, kan het niet zo zijn dat er structureel een tekort is aan ambtenaren die meehelpen bij vergunningverlening.

Realiseren

Kerngedachte is vervolgens om deze algemene opgaven met elkaar te realiseren via concrete opgaven om aan te werken. Participatie en samenwerking zijn hier altijd aan de orde. In een concrete opgave ga je iets doen en werk je samen om met elkaar iets te realiseren: de herinrichting van een gebied in combinatie met het realiseren van woningen en maatschappelijk vastgoed voor tal van voorzieningen, het realiseren van een duurzame economie op een bedrijventerrein, of het opvangen van dak- en thuislozen in een buurtvoorziening.

Richtinggevend realiseren

Per concrete opgave bekijk je dan of je tegelijkertijd een bijdrage kunt leveren aan meerdere algemene beleidsopgaven. Inzet is om elke afzonderlijke algemene beleidsopgave te realiseren door de optelsom van de bijdragen vanuit heel veel concrete opgaven om aan te werken. Dit betekent: radicaal stoppen met sectorale uitvoeringsplannen. In plaats van beleid en uitvoering kun je beter spreken over richtinggevend realiseren in de frontlijn. De algemene woonopgave realiseren we door in een groot aantal integrale gebiedsopgaven een ‘aandeel wonen’ te realiseren.

Dubbele betekenis

Een concrete opgave om aan te werken heeft dubbele betekenis. Ten eerste voor de initiatiefnemers, de betrokken bewoners of gebruikers en voor al diegenen die de positieve en minder plezierige consequenties ervan ervaren. Ten tweede voor de bredere samenleving: de algemene beleidsopgaven realiseren we immers via deze concrete opgaven. Dit vraagt geen keuze tussen weinig of veel participatie. Iedere concrete maatschappelijke opgave vraagt samenwerking en passende en goed georganiseerde participatie.

Zichtbaar maken

Cruciaal hierbij is het zichtbaar maken van alle relevante belangen om deze vervolgens op een ordentelijke manier te beslechten. Dit vraagt dat we voorbij gaan aan ‘politieke verlamming’ die tot uitdrukking komt in het mantra ‘we gaan voortaan goed luisteren en dan doen we wat u vraagt’. Dit leidt tot loze beloften waarbij de politiek zich niet weet te onttrekken aan juridische verlamming en beleidskramp. Deze verlamming zien we ook waar gemeenteraden weglopen voor lastige beslissingen, waar ze zich laten leiden door een enkele boze burger die het participatieproces afkeurt om dat hij of zij niet gehoord is (dus zijn zin niet heeft gekregen).

Lees het hele essay van Igno Pröpper in BB07 (ook online). Igno Pröpper is oprichter van Partners+Pröpper. Hij promoveerde  aan de Universiteit Twente en is auteur van het handboek Opgaven Gestuurd Werken.